《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线

发布时间:2020-06-10 编辑: 查看次数:429

《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线

本文作者为曾稚骅,原文标题:让公共住宅成为居住文化的民主前线,由思想坦克授权转载。

2014 年以来,社会住宅(包含台北市的公共住宅)政策成为地方到中央政府的重要政策,也在今年的选举备受关注。无论是竞选连任的现任市长、或者是觊觎市长位置的挑战者,检视前者的社会住宅有无「跳票」,乃至于后者是否愿意承诺持续推动社会住宅,成为政策讨论的焦点。而户数,则是最直接的指标。

一方面,部分当选者缺乏完整的居住政策,进而影响市民在经济与社会权保障的完整兑现。根据专业者都市改革组织(OURs)的整理,六都市长当选人中,卢秀燕、韩国瑜皆没有提出社会住宅与居住政策,黄伟哲与郑文灿则在社会住宅、租金补贴与包租代管之外,缺乏对租屋与购屋市场的规範。另一方面,居住压力较高的双北市长当选人虽有相对完整的居住政策与社会住宅户数承诺;但,户数能反映的究竟是什幺?社会住宅还有哪些更重要的意义?

《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线户数政治与制度巩固

社会住宅的户数,长期以来是倡议团体确保政治人物有心推动的指标。在社会住宅推动联盟把握地方与中央选举的政治机会的倡议下,不仅让 2005 年「整体住宅政策」后只闻楼梯响的社会住宅政策,逐渐转化为短期必须达成的可行方案(注 1)。户数更成为最直接的兑现指标,以此当作候选人对于政策的支持程度和决心,也是维繫社会住宅推行的基础。

毕竟,社会住宅制度的建立荆棘遍布。从 2010 年政府虽因高房价的民怨与倡议者施压,承诺兴建社会住宅,但社会住宅同时还要面对政府主打以出售为主「合宜住宅」的挑战。2011 年的「社会住宅短期实施方案」只在台北与新北市共五处基地兴建 1,600 余户,而此时,各种邻里反对的压力已浮上檯面。

2012 年《住宅法》立法,却将社会住宅的兴建责任放在「鼓励民间兴办」,土地、财务的责任并没有釐清。即便到 2014 年 1 月的「社会住宅中长期推动方案」,户数的目标最终落在 10 年 34,000 户,但中央仍没有意愿协助地方政府分摊长期经营的资源,没有认清社会住宅政策中政府的长期责任,只愿意补贴工程费用。简而言之,直到中长期方案之时,政府对社会住宅政策推动的决心还是备受倡议团体的质疑与担忧。

2016 年民进党提出 8 年 20 万户政策,社会住宅制度相较以往更加稳固。2014 年各都市社会运动团体发起「巢运」,各地方政府市长候选人陆续端出社会住宅政策,尤其是台北市与桃园市承诺的 8 年 5 万户、4 年 2 万户等大量户数,促使中央政府也必须更加重视社会住宅。户数的政治成为喊价的技巧,实际上各县市乃至于中央主张的户数,是社会住宅制度推行长期以来的累积结果(注 2)。

2016 年以后,执政的民进党为了促成政策落实,进行一系列《住宅法》、公有土地拨用相关办法的修正,减低政府取得公有土地的成本;此外也建立融资平台,由中央政府补助地方政府长期营运的非自偿经费等。2017 年内政部颁布的「社会住宅兴办计画」,正反映中央政府相较于以往,承担起更多兴办与长期营运的资源分摊角色。

《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线

制度逐渐巩固,兴办与长期营运社会住宅上了轨道,是时候看到户数之后的推动过程与深藏的价值所在了。

看见更深层的政治过程

在制度相较以往逐渐稳固之下,检视社会住宅的标準也应更加深入。现行的社会住宅能回应入住者的需求吗?推行的政治过程能容纳更多意见的相互交会与汇聚吗?能促成制度中的创新、以此回应既有的问题吗?

简言之,社会住宅的大量户数压力下,许多规划的妥协需要仰赖更多样的合作关係来弥补。

现行的社会住宅在政策规划上大多还是以一般房屋市场为参照对象,无论是租金的计算与折扣方式,或是租期的中继思维,乃至于搭配的社会福利设施,都更贴合一般户或弱势身份较为单纯的入住者(注3),在制度的弹性、对应入住者的需求与支持网络的建立上还有可改进之处。部分县市慢慢发展出不同的规划方式,例如进一步考量家户人口的分级租金、建筑设计上保留更多的公共空间,以及鼓励社区营造的方案等。要理解这些创新如何出现,就必须看见社区政治的过程中,政府、非政府各个组织之间的合作与冲突关係。

虽然《住宅法》修法过程中的冲击评估报告、以及「社会住宅兴办计画」中,都不断强调民众参与及沟通机制的重要性,实际上不同都市的沟通做法各异。以台北市公共住宅的公听会为例,除了将反对的里民视为反动的他者、造成户数目标不易达成之外,政治过程中还潜藏着更细腻的讨价还价。并不是每个社区的公听会都冲突激烈,而冲突激烈的公听会也会有着不同的诉求,无论是诉诸都市再发展的回馈,或是其他回馈如绿地、停车位或社会福利设施优先使用等。

简言之,公听会是一种包含了政府与倡议团体等推动者,与里民组织动员下的反制运动(counter movement)产生的协商过程,试图维护有产权者优势的谈判。相对的,站在推动立场上的政府官僚与倡议者,包括 NGO 与有志于社会住宅的专家和建筑师等,也有更多机会发展出複杂的合作关係,进而引发制度创新的效果,让都市的再发展有机会出现一些新的改变。

没有可见而漫长的协商过程,令一些县在兴建速度上取得优势,却产生少部分具有多重弱势身分、污名化程度较深的潜在入住者,其需求无法充份被满足的结果。在不透明协商过程中,不同行动者之间的合作关係也随之消失、只剩下政府对个别团体谘询的情况,利益与偏好的反映难以在多方角力下协调,而是单一化、由政治头人说了算。有志于改变现况者更找不到机会来突破僵局,社会住宅仅成为地方政府在传统的都市发展思维下,提供自身正当性的手段。

《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线

或许我们更该看重的,是政治过程与其后果,能不能有效满足居住需求与社会融合的目标。Ha(2007;2008;2010)对于韩国社会住宅的研究,曾指出韩国过去存在社会住宅与周遭邻里之间负向的社会关係,指出应朝向涵括周边邻里的社区永续发展方式。回到台湾,虽然混居是社会住宅的目标之一,然而回顾过往制度变迁的混居比例问题,除了照顾目标对象之外,还要当作消除污名的手段。

让社会住宅带来更民主的居住文化

在推动过程中提供制度创新的机会,是让社会住宅有机会带动居住文化改变的手段之一。例如健康公宅、兴隆二区公宅等基地的建筑师,在政府的大量户数与高容积率的压力之下,还是尽可能发挥社会住宅建筑设计的理念,保留公共空间与开放区域,加上 NGO 与专业者的倡议,使业主(政府)更愿意承担这些空间往后数十年的维护管理责任:除了依法留下的社福设施之外,更预留如社区厨房、拾手农园、露台、空桥,以及各种可供运用的开放空间,确保住户活动和社区营造有相对应的空间,强化居住文化上的公共性。

另外,在社会住宅推动联盟、公共住宅委员会与青年事务委员会等组织的倡议下,台北市政府从去年开始在健康、兴隆等公宅,推动「青年创新回馈计划」。在一般户的 70% 户数中,预留 10% 的户数,由市民提案进行社区营造,获选者能够优先入住并且开始推动,食农教育与活动、社区报与教学活动的方案也逐一出现,成为公宅社区活力的种子。

当然,这些并不是一劳永逸的改革,而是在合作关係下催生的一个个小型实验,既要让自主治理的种子萌发,同时又要有稳定的资源挹注与长期运作的规划。期待政府看重这些制度创新并努力推展,让公共住宅的量变带来都市居住文化上的质变。

而要达成社会融合、人们如何共同生活的深层目标,除了现有制度在空间与社区营造等手段上的不断突破之外,兴建后的使用者评估亦是重要管道。

《思想坦克》让公共住宅成为居住文化的民主前线

都市政治并不只是领导者的舞台;如知名的研究者 Clarence Stone 晚近(2015)对都市政治研究的反省,多层次分析(multi-level analysis)才该是都市政治研究的重心,以此揭露都市政治之中更为深层的秩序生成过程,而不只是静态的治理联盟分析而已。盖房子相对不难,打造不同于以往的居住文化才是难事;户数的检讨并非毫无意义,然而应在住宅政策与居住权的保障下,与税制等其他手段结合,共同确保经济与社会权的平等指标能深植于政策方针之中。

当社会住宅制度逐渐巩固时,这些指标之下的政治过程更有待挑战,以促成更多合作、并以此兼容不同的居住需求。如此一来,才有机会在空间规划与社区营造上,提供更具开放及参与可能的作法,达成永续发展与社会融合的效果,让多元与肯认差异的民主体制进入居住与日常生活中。

(注 1)更细緻来说,从 1989 年无壳蜗牛运动以来,台湾住宅问题渐趋明显。在 1995 年高空屋率的危机下,迫使政府于 1997 年开始研拟「整体住宅政策」,1999 年开始研拟《住宅法》。政党轮替后,社会福利专业者介入住宅政策,迫使 2005 年公布之「整体住宅政策」纳入社会住宅与弱势者居住权的概念,但此时能够落实为方案的也仅止于「整合住宅补贴资源实施方案」与租金补贴等。政策与方案之间的落差,直到 2009 年的高房价危机后,社会住宅推动联盟把握地方到中央选举进行倡议,才在跨越空间尺度的选举策略下,将政策与方案的长短期时间跨距弥补起来。

(注 2)因此,除了市政府宣示推动的户数之外,原有的平价住宅、出租国宅或合宜住宅转作社会住宅的都算在内。

(注 3)少部分的社会住宅(如安康平宅改建的兴隆公宅)能够纳入过往安康平宅的社会福利服务经验进入空间规划等过程中,然而这些是相对特殊的案例。

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